Παυλόπουλος: Διαχρονικά και επικίνδυνα κενά στη Μεταναστευτική Πολιτική της ΕΕ
Στην ομιλία του με τίτλο “Πρόσφατες εξελίξεις της Μεταναστευτικής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης“, στο πλαίσιο σχετικής εκδήλωσης που οργάνωσαν την 26η Μαρτίου 2024 το “Μεσογειακό Κέντρο Πολιτικών Μετανάστευσης και Ασύλου” (“MedMΑ”) και ο “Ευρωπαϊκός Οργανισμός Δημόσιου Δικαίου” (“EPLO”), ο τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Ακαδημαϊκός και Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ κ. Προκόπιος Παυλόπουλος επισήμανε, μεταξύ άλλων, και τα εξής:
Πρόλογος
Αποτελεί πια κοινή πεποίθηση ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει χρέος, ιδίως στους, παγκοσμίως, ταραγμένους καιρούς μας ν’ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά, συνδυάζοντας αρμονικά πρωτίστως τις κατά την Ιστορία της και τον Πολιτισμό της αρχές του Ανθρωπισμού και της Δικαιοσύνης και την ανάγκη διασφάλισης των συνόρων της -και, άρα, των συνόρων των Κρατών-Μελών της- και το προσφυγικό ζήτημα καθώς και το εν γένει ζήτημα της παράνομης μετανάστευσης. Όπως επίσης οφείλει, μέσα σε αυτό το πλαίσιο, να θωρακίσει και τ’ αναφαίρετα σχετικά Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου, τα οποία απορρέουν από το Διεθνές Δίκαιο και από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Τούτο σημαίνει, μεταξύ άλλων, και ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει χρέος από την μια πλευρά να φέρεται στους πρόσφυγες και στους παράνομους μετανάστες με όρους πλήρους σεβασμού της αξίας του Ανθρώπου, συνακόλουθα δε πλήρους σεβασμού όλων, ανεξαιρέτως, των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων τους. Και, από την άλλη πλευρά, να εγγυάται αποτελεσματικώς τα σύνορά της αλλά και να επιβάλλει την κατά το δυνατόν αναλογικώς δίκαιη κατανομή των προσφύγων και των παράνομων μεταναστών μεταξύ των Κρατών-Μελών. Διότι το μείζον αυτό διακύβευμα αφορά το σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δεν νοείται, από την σκοπιά της καθοριστικής σημασίας αρχής της αναλογικής Iσότητας, διαχείρισή του αποκλειστικώς με αυθαίρετα, σε πολλές περιπτώσεις, γεωγραφικά κριτήρια.
Ι. Το αρχικό “Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο” του 2008
Προς την κατεύθυνση αυτή κινήθηκε, βεβαίως με πολλές ελλείψεις και ανάλογα κενά, το αρχικό «Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο», του 2008. Το εν λόγω Σύμφωνο στηρίχθηκε σε πέντε θεσμικούς «κίονες», οι οποίοι συνδέονταν αναποσπάστως μεταξύ τους:
Α. Ο πρώτος «κίονας» αφορούσε από την μια πλευρά την οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης, λαμβάνοντας υπόψη τις προτεραιότητες, τις ανάγκες και τις δυνατότητες υποδοχής κάθε Κράτους-Μέλους. Και, από την άλλη πλευρά, την ενθάρρυνση της ενσωμάτωσης των νόμιμων μεταναστών μέσω των κατάλληλων κοινωνικών και οικονομικών πολιτικών, φυσικά με την ενεργό συμβολή της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αφού μόνο μέσω αυτής θα ήταν εφικτό να θεσμοθετηθούν τα κατάλληλα κοινά μέσα και να εξευρεθούν αλλά και να κατανεμηθούν δικαίως οι στοιχειωδώς απαιτούμενοι προς τούτο πόροι.
Β. Ο δεύτερος «κίονας» αφορούσε την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης. Πρώτη και βασική προτεραιότητα προς αυτή την κατεύθυνση ήταν η εξασφάλιση της λειτουργίας των μηχανισμών εκείνων, δια των οποίων θα καθίστατο δυνατή η προβλεπόμενη και ασφαλής επιστροφή των παράνομων μεταναστών στην Χώρα καταγωγής τους ή σε Χώρα διέλευσής τους, χωρίς να θίγονται η αξία, η ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και τα Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου.
Γ. Ο τρίτος «κίονας» αφορούσε την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των συνοριακών ελέγχων. Στο πλαίσιο αυτό ιδιαίτερη έμφαση δινόταν στους ελέγχους που θα έπρεπε να διενεργούνται στα θαλάσσια σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης -άρα και στα σύνορα των επιμέρους Κρατών-Μελών- με κινητήριο μοχλό προεχόντως τον Οργανισμό «FRONTEX», οπωσδήποτε με την προοπτική ταχείας μετεξέλιξής του σε ολοκληρωμένο Ευρωπαϊκό Οργανισμό κατά το πρότυπο της «EUROPOL». Και τούτο διότι κατά τις ρυθμίσεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, θεσμικώς τα εξωτερικά σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι τα σύνορα των Κρατών-Μελών, όπως οριοθετούνται κυριάρχως από αυτά.
Δ. Ο τέταρτος «κίονας» αφορούσε την συγκρότηση της Ευρώπης ως όσο το δυνατόν «Ενιαίου Χώρου Ασύλου», εντός του οποίου εφαρμόζονται, στο ακέραιο, οι παραδοσιακές Ευρωπαϊκές αρχές του Ανθρωπισμού, της Αλληλεγγύης και της προάσπισης της Δημοκρατίας, μ’ επίκεντρο τον σεβασμό των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου κατά το Ευρωπαϊκό Δίκαιο και κατά το Διεθνές Δίκαιο.
Ε. Και ο πέμπτος «κίονας» αφορούσε την δημιουργία διαύλων και μέσων ολοκληρωμένης σύμπραξης με τις Χώρες καταγωγής και διέλευσης προκειμένου να ευνοείται, σε σταθερή βάση, η συνέργεια –άρα και η θετική αλληλεπίδραση- μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης. Διότι είναι ευνόητο πως, χωρίς την διασφάλιση της σταθερής αναπτυξιακής πορείας των Χωρών καταγωγής και διέλευσης, η εν γένει διαχείριση της μετανάστευσης συνιστά μια μορφή «ουτοπίας», η οποία δεν συνάδει και προς την ενδεδειγμένη πολιτική αξιοπιστία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
ΙΙ. Προς ένα νέο “Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο”
Δυστυχώς, οι προαναφερόμενοι πέντε «κίονες» της Ευρωπαϊκής Μεταναστευτικής Πολιτικής δεν εφαρμόσθηκαν εμπράκτως στον απαιτούμενο βαθμό αποτελεσματικότητας. Πρέπει δε να επισημανθεί ότι σε πολλές περιπτώσεις συνέβη ακριβώς το αντίθετο, κυρίως αφενός λόγω της ασυνεννοησίας μεταξύ των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αφετέρου, της ολιγωρίας αλλά και της μη αποφασιστικής δράσης των κορυφαίων αρμόδιων οργάνων της.
Συγκεκριμένα:
Α. Ως προς τον πρώτο «κίονα», κατά κανόνα δεν λήφθηκε, στο πεδίο διαμόρφωσης της γενικότερης Ευρωπαϊκής Μεταναστευτικής Πολιτικής εντός του πλαισίου εφαρμογής του «Ευρωπαϊκού Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο», σοβαρά υπόψη η πραγματική δυνατότητα «απορρόφησης» μεταναστών από την πλευρά του κάθε Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με αποτέλεσμα οι αντίστοιχες ροές να προσανατολίζονται, κατά προφανή παραβίαση και της αρχής της Αλληλεγγύης, μονομερώς στον Ευρωπαϊκό Νότο, όπως εξηγείται αναλυτικότερα στην συνέχεια. Ενώ η ενθάρρυνση της ενσωμάτωσης των μεταναστών προσέκρουσε στο, δήθεν, εμπόδιο της «έλλειψης πόρων» ως προς την οργάνωση και εφαρμογή των προς τούτο κατάλληλων ορθολογικών και αποδοτικών πολιτικών.
Β. Ως προς τον δεύτερο «κίονα», η Ευρωπαϊκή Ένωση, έως την «κορύφωση» του μεταναστευτικού ζητήματος σε όλη του την ένταση και έκταση, υποτίμησε το αυτονόητο: Ήτοι την ανάληψη σοβαρών, γενικευμένων, πρωτοβουλιών σύναψης συμφωνιών επανεισδοχής, αφήνοντας στα επιμέρους Κράτη-Μέλη την σχετική ευθύνη.
1. Τούτο είχε ως μοιραία συνέπεια οι κανόνες του «Ευρωπαϊκού Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο» να μένουν, στην ουσία, γράμμα κενό περιεχομένου. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι εκείνο των «Συμφωνιών» με την Τουρκία, η οποία αποτελούσε και αποτελεί πάντα την μεγαλύτερη και πιο αντιδραστική, σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του Διεθνούς Δικαίου και του Ευρωπαϊκού Δικαίου, «πηγή» προώθησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση -και ιδίως στην Ελλάδα- παράνομων μεταναστών. Οι «Συμφωνίες» αυτές, οι οποίες επιπροσθέτως ουδέποτε απέκτησαν τυπικό -και επομένως πλήρως δεσμευτικό- χαρακτήρα, θεσμοθετήθηκαν την 23η Σεπτεμβρίου 2015 και επαναβεβαιώθηκαν μετέπειτα, με κομβικό σημείο την «Δήλωση-Συμφωνία» Ευρωπαϊκής Ένωσης-Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016. Έως και σήμερα μάλιστα η Τουρκία κωλυσιεργεί ή και αρνείται να εκπληρώσει έστω και στοιχειωδώς τις υποχρεώσεις της, καταφεύγοντας συχνά και σε τακτικές ευτελούς αλλά και απροκάλυπτου εκβιασμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Και τούτο μολονότι η Ελλάδα την έχει επισήμως αναγνωρίσει, για τις ανάγκες των «Συμφωνιών» αυτών, ως «ασφαλή Χώρα».
2. Επιβεβαίωση των κατά τ’ ανωτέρω αρνητικών δεδομένων συνιστά και η πρόσφατη απόφαση ΣτΕ(Ολ.) 177/2023, η οποία απηύθυνε, μεταξύ άλλων, και το εξής σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς το αν και κατά πόσον η Τουρκία μπορεί να χαρακτηρισθεί πλέον ως «ασφαλής Χώρα», υπό την εξής εκδοχή: «α) Το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική (κανονιστική) ρύθμιση, με την οποία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία τρίτη χώρα, η οποία έχει μεν αναλάβει την νομική υποχρέωση να επιτρέπει την επανεισδοχή στο έδαφός της των εν λόγω κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία, προκύπτει, όμως, ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η χώρα αυτή αρνείται την επανεισδοχή και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας στο προσεχές μέλλον;». Επιπλέον, η Τουρκία όχι μόνο δεν κάνει ελέγχους στα θαλάσσια σύνορα αλλά συχνά διευκολύνει, και δη κατά τρόπο απροκάλυπτο, τους διακινητές -σύγχρονους απεχθείς «δουλεμπόρους»- να μεταφέρουν παράνομους μετανάστες στην Ελλάδα. Και στο σημείο αυτό καθίσταται κάτι παραπάνω από προφανές ότι οι ευθύνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των αρμόδιων οργάνων της καθίστανται ακόμη περισσότερο εμφανείς και συγκεκριμένες, δοθέντος ότι απέφυγαν, τουλάχιστον κατά κανόνα, ν’ αντιδράσουν εγκαίρως και δυναμικώς εις βάρος της Τουρκίας, επιβάλλοντάς της το σύνολο των προβλεπόμενων, για τέτοιες παραβάσεις του Διεθνούς Δικαίου και του Ευρωπαϊκού Δικαίου, κυρώσεων.
Γ. Ως προς τον τρίτο «κίονα», οι συνοριακοί έλεγχοι ουδέποτε απέκτησαν τις βάσεις εκείνες, οι οποίες θα ήταν εφικτό να εγγυηθούν την δέουσα και lege artis διαχείριση της παράνομης μετανάστευσης, προεχόντως έναντι των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δέχονταν -και εξακολουθούν να δέχονται- τον μεγαλύτερο όγκο παράνομων μεταναστών.
1. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους ελέγχους στα θαλάσσια σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφού ο «FRONTEX», λόγω ανεπαρκούς δομής και λειτουργίας -ακόμη δεν έχει αποκτήσει status ολοκληρωμένου Ευρωπαϊκού Οργανισμού τύπου «EUROPOL»-μάλλον έχει έως και τώρα συμβολική παρουσία στο πεδίο αντιμετώπισης τόσο των διογκωμένων ροών των παράνομων μεταναστών. Όσο και –αυτό δε είναι το σπουδαιότερο εν προκειμένω- των «δουλεμπόρων», οι οποίοι αποτελούν μάστιγα για την αξία του Ανθρώπου και, άρα, πραγματικό στίγμα για τον Ευρωπαϊκό Πολιτισμό. Με την εκ νέου υπενθύμιση ότι γι’ αυτό η κύρια και καίρια ευθύνη βαρύνει, αναμφιβόλως, την Τουρκία. Βεβαίως, ελπίδες για το μέλλον καλλιέργησε η θέσπιση του «Οργανισμού Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής» (Κανονισμός 1896/2019, με έναρξη ισχύος την 14η Δεκεμβρίου 2019), ο οποίος στοχεύει στην ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή της πολιτικής επιστροφών, με βασικό επιχειρησιακό «βραχίονα» το μόνιμο σώμα 10.000 συνοριοφυλάκων που προβλέπεται να επιλεγούν και να προσληφθούν έως το 2027. Στον «Οργανισμό Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής» ενσωματώθηκε το «EUROSUR» και διευρύνθηκε το πεδίο εφαρμογής του, με παράλληλη κατάργηση του προγενέστερου Κανονισμού 1052/2013.
2. Πρέπει όμως να τονισθεί μ’ έμφαση ότι ναι μεν ο «Οργανισμός Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής» αποσκοπεί στην ουσιαστική ενδυνάμωση του «FRONTEX» -κάτι το οποίο ούτως ή άλλως απομένει ν’ αποδειχθεί στην πράξη- πλην όμως δεν τον διαφοροποιεί εκ βάθρων. Αυτό οφείλεται στο ότι ο «FRONTEX» διατηρεί πάντα την ίδια νομική προσωπικότητα και, επομένως, την ίδια γενική δομή και λειτουργία οι οποίες, όπως τονίσθηκε, απέχουν ακόμη πολύ από την δομή και λειτουργία της «EUROPOL», που έχει φθάσει στο επίπεδο ενός πραγματικού και ικανοποιητικώς ολοκληρωμένου Ευρωπαϊκού Οργανισμού.
Δ. Ως προς τον τέταρτο «κίονα», και με την επισήμανση ότι η πλήρης εμπέδωσή του προϋποθέτει την θέσπιση ενός «Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου» όπου ο σχετικός χαρακτηρισμός των in concreto δικαιούχων αφορά όλα τα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο μηχανισμός του Ευρωπαϊκού Ασύλου υπολειτούργησε -και εξακολουθεί, παρά τις κάποιες βελτιώσεις, να υπολειτουργεί- όταν μάλιστα οι πολεμικές επιχειρήσεις εξαπλώθηκαν ταχύτατα ιδίως στις περιοχές της Μέσης Ανατολής.
1. Και τούτο διότι η «λογική» της Συνθήκης «Δουβλίνο ΙΙ» (Κανονισμός 343/2003) -που είχε επανειλημμένως αμφισβητηθεί τόσο από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και από αυτό τούτο το Δικαστήριο της Ε&upsil
